Acest text reprezintă o traducere a unui articol semnat de Nick Barber (conferenţiar, Trinity College Oxford), Tom Hickman (conferenţiar, UCL şi avocat în cadrul Blackstone Chambers) şi Jeff King (conferenţiar, UCL), apărut pe  https://ukconstitutionallaw.org/, în 27 iunie 2016, sub titlul “Pulling the Article 50 ‘Trigger’: Parliament’s Indispensable Role”.

Autorii au permis publicarea acestei traduceri pe pagina de internet a Curţii Supreme de Justiţie.

 

Apăsând pe „trăgaciul” articolului 50: rolul indispensabil al Parlamentului

 

În acest articol susţinem că, din punct de vedere constituţional, Primul-ministru nu poate emite o declaraţie în baza articolului 50 al Tratatului de la Lisabona – care să declanşeze, astfel, retragerea din Uniunea Europeană – fără să fie împuternicit printr-o lege a Parlamentului Regatului Unit. Dacă ar face acest lucru înainte de adoptarea unei asemenea legi, declaraţia ar fi ilegală, din perspectiva dreptului intern, şi nu ar fi conformă cu condiţiile articolului 50.

Există mai multe motive în susţinerea acestei afirmaţii. Acestea variază de la unele generale la altele speciale. La general vorbind, democraţia noastră este o democraţie parlamentară, iar cel care are ultimul cuvânt în privinţa implicaţiilor referendumului, a perioadei de timp în care mai suntem membri ai UE, conform articolului 50, şi a drepturilor cetăţenilor britanici care decurg din statutul de ţară membră a UE este Parlamentul, nu Guvernul. În particular însă, condiţiile, obiectul şi scopul Legii privind Comunităţile Europene din 1972 sprijină şi ele justeţea poziţiei exprimate mai sus.

Importanţa acestui fapt nu rezidă doar în transformarea fundamentală a aranjamentelor noastre constituţionale odată cu declanşarea acţiunii articolului 50, ci şi în implicaţiile majore pentru poziţia noastră din negocierile cu celelalte state europene, pe care le presupune momentul pronunţării declaraţiei în conformitate cu articolul 50, aşa cum vom explica în continuare.

(i) Articolul 50

Prevederile relevante ale articolului 50 meţionează următoarele:

 1.    Orice stat membru poate hotărî, în conformitate cu normele sale constituţionale, să se retragă din Uniune.

 2.    Statul membru care hotărăşte să se retragă notifică intenţia sa Consiliului European. În baza orientărilor Consiliului European, Uniunea negociază şi încheie cu acest stat un acord care stabileşte condiţiile de retragere, ţinând seama de cadrul viitoarelor sale relaţii cu Uniunea. Acest acord se negociază în conformitate cu articolul 218 alineatul (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. Acesta se încheie în numele Uniunii de către Consiliu, care hotărăşte cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului European.

 3.    Tratatele încetează să se aplice statului în cauză de la data intrării în vigoare a acordului de retragere sau, în absenţa unui astfel de acord, după doi ani de la notificarea prevăzută la alineatul (2), cu excepţia cazului în care Consiliul European, în acord cu statul membru în cauză, hotărăşte în unanimitate să proroge acest termen.

Primul lucru care trebuie menţionat cu privire la articolul 50 este că decizia se ia o dată pentru totdeauna; odată invocat articolul 50, nu există cale de întoarcere. Dacă după doi ani nu s-a ajuns la un acord privind condiţiile de retragere, statul membru care îşi doreşte retragerea se separă de UE. Fireşte, este posibilă extinderea perioadei de timp. Însă această extindere depinde de voinţa Consiliului UE şi necesită acordul unanim al membrilor săi.

Se poate susţine existenţa unui drept al statului membru de revocare a notificării retragerii, în cadrul paragrafelor 2 şi 3. Totuşi, argumentul se bazează pe identificarea unui asemenea drept care lipseşte cu desăvârşire în text. Acest text prevede în mod clar că numai condiţiile retragerii în sine sunt negociabile şi, dacă nu este întrunit consimţământul statelor, atunci Tratatele încetează să se mai aplice în cazul statului vizat. Ideea este, însă, discutabilă, de vreme ce Regatul Unit trebuie să declanşeze procesul prevăzut de articolul 50 în aşteptarea şi în intenţia de a ieşi din UE. Şi nu se poate susţine cu fermitate că îşi poate retrage notificarea în baza textului articolului 50.

Aşadar, articolul 50 înclină pregnant balanţa puterii de negociere în favoarea celorlalte state membre ale UE. Regatul Unit are cu mult mai mult de pierdut decât UE ca urmare a retragerii din aceasta, fără elemente care să remedieze retragerea. Odată ce UE doreşte acces la piaţa Regatului Unit, ea ştie că Regatul Unit se va găsi într-o poziţie de negociere foarte slabă în cadrul negocierilor retragerii, cu consecinţe extrem de grave pentru economia sa, în eventualitatea în care va pleca cu mâna goală. Această situaţie poate limita poziţia de negociator a Regatului Unit cu privire la aspectele-cheie ale acordului de retragere.

Problema notificării în baza articolului 50 este, aşadar, de o importanţă covârşitoare. Din păcate, este mai puţin clară decât pare la prima vedere. Primul paragraf al articolului 50 prevede că decizia de a părăsi Uniunea, care trebuie luată înainte de declararea ei, trebuie să fie conformă cu normele constituţionale ale statului în discuţie. Dar care sunt aceste norme în sistemul britanic?

 (ii) Normele constituţionale naţionale incidente în cazul unei Declaraţii în baza articolului 50

În discursul său de demisie, David Cameron a menţionat următoarele:

„Va fi nevoie ca negocierea cu UE să fie iniţiată de un nou Prim-ministru, şi cred că este corect ca acest nou Prim-ministru să decidă cu privire la declanşarea procedurii prevăzute de articolul 50, demarând procesul formal şi juridic al retragerii din UE.” 

Primul-ministru nu precizat autoritatea legală în baza căreia consideră că se poate invoca articolul 50, de acesta sau de către succesorii săi în funcţie, însă răspunsul tipic este evident pentru specialiştii în drept constituţional: este prerogativa regală, o serie de competenţe executive deţinute de Coroană din epoca medievală, care există fără sprijinul vreunei legi. De această Prerogativă se face uz de foarte multe ori în domeniul relaţiilor internaţionale, domeniu pe care Parlamentul l-a lăsat în gestiunea Guvernului. Prerogativa încheierii tratatelor de către Coroană reprezintă un astfel de domeniu.

Dacă Primul-ministru are dreptate, iar Prerogativa constituie baza declaraţiei, acesta se bucură de o discreţie totală privind pronunţarea declaraţiei: trăgaciul poate fi apăsat în octombrie anul viitor, sau chiar în zece ani.

Raportul dintre lege şi prerogativă a fost unul foarte dezbătut de-a lungul timpului, şi până relativ recent – în anii ’80 – fusese discutabil dacă exercitarea prerogativei (nu existenţa acesteia) era dincolo de competenţa de control a tribunalelor; Regele nu putea greşi. Dacă tribunalele nu-şi puteau exercita controlul asupra acestui exerciţiu, ele puteau, cu siguranţă, şi aşa au şi făcut, să se pronunţe cu privire la existenţa prerogativei invocate de către Coroană. Una dintre limitările timpurii impuse asupra prerogativei prevedea că aceasta nu putea fi folosită pentru subminarea legilor; când cele două se află în conflict, legile înving prerogativa. Într-unul din cazurile importante ale common law-ului, Cazul Proclamaţiilor, (1610) 12 Co. Rep. 74, Sir Edward Coke declarase că:

 „… prin proclamaţia sa, Regele … nu poate modifica nicio parte a common law-ului, nicio lege şi nicio cutumă a regatului …” 

O afirmare mai recentă a acestui principiu poate fi identificată în cazul Fire Brigades Union [1995] 2 AC 513 din 1995, unde lordul Browne-Wilkinson susţinuse că:

„… ar fi surprinzător dacă, în prezent, prerogativa ar putea fi exercitată în mod valid de către executiv, astfel încât să zădărnicească voinţa Parlamentului, aşa cum este exprimată aceasta prin legi, şi să înlocuiască, într-o oarecare măsură, decizia Parlamentului de a realiza sau nu planul de acţiune al legilor...” 

Această jurisprudenţă reprezintă o parte esenţială a principiului separaţiei puterilor din Constituţia britanică: Guvernul nu poate lua drepturile acordate de către Parlament şi nu poate submina acţiunea unei legi. Dacă ar hotărî altfel, tribunalele ar lăsa drepturile cetăţenilor britanici la mila Guvernului şi ar proceda contrar principiului supremaţiei parlamentare.

Potrivit opiniei generale şi în conformitate cu majoritatea aspectelor dreptului nostru constituţional, câmpul de aplicare exact al principiului invocat în cazul Fire Brigades Union şi în jurisprudenţa relevantă poate fi supus unor interpretări diferite. Un câmp mai restrâns îi va limita aplicarea la situaţiile în care legea prescrie în detaliu cum trebuie să acţioneze Guvernul, şi va stabili când poate evita Guvernul aceste comenzi, făcând apel la prerogativă. Principiul cu o marjă de aplicare mai largă este cel potrivit căruia Guvernul nu poate transforma legea în literă moartă, prin exercitarea prerogativei; aşadar, Guvernul nu poate acţiona de o manieră care ignoră obiectul şi scopul unei legi în vigoare. În opinia noastră, principiul cu o marjă mai mare de aplicare afirmă corect legea şi este deosebit de oportun aici, de vreme ce ne preocupă o lege constituţională pe care se consolidează un sistem extins de drepturi.

Acest argument nu presupune faptul că Guvernul nu se poate retrage niciodată dintr-un tratat incorporat. Totul depinde de condiţiile, obiectul şi scopul legii în discuţie. Human Rights Act din 1998, de exemplu, incorporează Convenţia Europeană a Drepturilor omului într-un mod net diferit.

 (iii) Consecinţele pentru articolul 50

După cum am văzut, scopul unui Stat Membru care declanşează procesul prevăzut de articolul 50 este retragerea din UE. Tratatele privind UE „încetează să se aplice” în cazul Regatului Unit, imediat după (i) intrarea în vigoare a acordului încheiat sau (ii) căderea ghiliotinei, la doi ani distanţă (sub rezerva unui acord unanim privind prorogarea acestui termen). Poate fi luată această decizie doar de către Guvern, chiar ca o consecinţă a unui referendum?

În primul rând, Legea privind Comunităţile Europene din 1972 este, aşa cum o spune şi titlul ei mai lung, o Lege „care prevede extinderea Comunităţilor Europene prin includerea Regatului Unit în acestea”. Acest titlu cuprinzător al Legii poate fi un indiciu pentru interpretarea dispoziţiilor, obiectului şi scopului ei.

Secţiunea a 2-a prevede că toate drepturile, competenţele, îndatoririle, obligaţiile şi restricţiile stabilite în mod periodic sau care decurg din Tratatele UE fac parte din dreptul Regatului Unit.

Intenţia evidentă a Legii este să garanteze efectivitatea statutului de membru UE al Regatului Unit şi cea a Tratatelor UE în dreptul naţional. Scopul declanşării articolului 50 ar contraveni Legii şi ar face-o inoperantă. Odată ce s-ar încheia un acord privind retragerea sau dacă nu s-ar încheia deloc un astfel de acord, Legea din 1972 ar deveni literă moartă. Ea le-ar prescrie judecătorilor aplicarea unor Tratate care declară ele însele că au „încetat să se aplice” în cazul Regatului Unit. Într-adevăr, nu ar fi nevoie ca Parlamentul să abroge Legea din 1972, de vreme ce procesul prevăzut de articolul 50 s-ar încheia, pentru că Regatului Unit nu i-ar mai reveni drepturi şi obligaţii în baza prevederilor Tratatelor UE.

Nu este o soluţie să susţii că Secţiunea a 2-a se referă la drepturile şi îndatoririle „stabilite în mod periodic” în baza Tratatelor, pentru că acest lucru este conceput evident pentru a se ţine cont de drepturile şi obligaţiile în schimbare ale Regatului Unit în baza dreptului UE, cum ar fi conformarea cu legislaţia UE, în cadrul UE. Ea nu îi permite Guvernului să adopte un act care ar conduce la retragerea din Tratatele UE, fapt care ar contraveni întregului obiect şi scop al Legii din 1972, care urmăreşte să fixeze statutul Regatului Unit de parte a UE.

S-ar putea susţine că nu ar exista un asemenea conflict, de vreme ce Legea din 1972 nu reglementează procesul retragerii şi pentru că actul executiv al retragerii lasă neatinsă legea, din punct de vedere formal. Totuşi, această analiză ar fi una formalistă, în circumstanţele în care intenţia indubitabilă a Regatului Unit prin declanşarea procesului prevăzut de articolul 50 ar avea un efect opus celui pe care este proiectată să-l realizeze Legea din 1972.

Prin emiterea unei declaraţii de tipul celei prevăzute de articolul 50, Primul-ministru va declanşa un proces care se va încheia, în mod inevitabil, cu pierderea drepturilor care îi revin Regatului Unit în baza statutului de membru al UE (chiar dacă ar fi negociat un set de substitute, de drepturi în afara Tratatului).

În al doilea rând, dacă acest fapt nu era suficient, Declaraţia în baza articolului 50 îi va lipsi pe cetăţenii britanici de drepturile lor privitoare la Parlamentul European. Legea privind alegerile pentru Parlamentul European din 2002 le acordă acestora dreptul la vot şi dreptul de a fi ales în Parlamentul European. Guvernul nu poate acţiona în mod unilateral, lipsind de efect Legea din 2002 şi luându-le cetăţenilor drepturile pe care aceasta le garantează.

Pot fi oferite mai multe exemple, însă ideea generală este clară. Statutul nostru de membru al Uniunii Europene le-a acordat cetăţenilor britanici o serie de drepturi, unele prin intermediul legilor de transpunere, altele direct prin normele dreptului naţional. Aplicând principiul de common law identificat în The Case of Proclamations şi Fire Brigades Union, Guvernul nu poate lua sau anula aceste drepturi fără aprobarea Parlamentului. Prerogativa sa nu poate fi utilizată pentru înfrângerea unor drepturi care decurg din lege. Legea bate prerogativa.

Acest fapt este important nu doar din perspectiva condiţiilor dreptului nostru naţional, ci şi din cea a dreptului UE. Articolul 50 prevede că decizia de retragere din Uniunea Europeană trebuie să fie conformă cu normele constituţionale ale Statului Membru. Dacă Primul-ministru ar dori să ia o decizie fără permisiunea Parlamentului, testul nu ar fi trecut; această decizie nu ar produce efecte în Dreptul European.

 (iv) Rolul Parlamentului

S-ar putea considera că această situaţie aduce cumva cu dilema primordialităţii oului sau a găinii: cum poate legifera Parlamentul ieşirea Regatului Unit din UE înainte să se încheie negocierile privind retragerea? De fapt, există un răspuns direct pentru această aparentă enigmă. Înainte de a fi emisă declaraţia prevăzută de articolul 50, Parlamentul trebuie să adopte o lege care îi acordă Primului-ministru compentenţe sau care îi cere să emită o notificare în baza articolului 50 din Tratatul de la Lisabona, şi care îi acordă Guvernului competenţa de a modifica legile în mod corespunzător, pentru ieşirea noastră din Uniunea Europeană.

Este aceasta o simplă formalitate? Realitatea politică ar spune „da”. Parlamentul ar putea avea în vedere adoptarea unei legi în acest sens după referendum. Însă răspunsul, din punct de vedere constituţional, este „nu”. Ca o chestiune de drept constituţional, Parlamentul nu este obligat să respecte rezultatele referendumului Brexit, atunci când adoptă aceste legi. Din punct de vedere constituţional, Parlamentul are la dispoziţie mai multe opţiuni.

În primul rând, ar putea decide să nu dea curs deloc acestui rezultat. Cum unele din revendicările de bază înaintate de tabăra declarată în favoarea ieşirii sunt soluţionate deja, Parlamentul ar putea decide că afacerea Brexit a fost una falsă – sau că a avut câştig de cauză în baza unor circumstanţe false. Aşa cum ne-a învăţat Edmund Burke, democraţia noastră este una reprezentativă, nu directă. Reprezentanţii ale căror conştiinţe le cer să nu accepte rezultatele referendumului se vor justifica în faţa electoratului lor la următoarele alegeri generale – un eveniment care pare să aibă loc în curând. Subliniem că nu luăm nicio poziţie cu privire la necesitatea unui asemenea gest al Parlamentului, însă, indubitabil, din punct de vedere constituţional, el rămâne la discreţia acestuia. Parlamentul este, dincolo de toate, suveran.

În al doilea rând, Parlamentul ar putea conchide că invocarea articolului 50 este contrară interesului naţional, atât timp cât sunt incerte elementele de bază privind noua relaţie cu UE şi nu se ştie ce este dispusă UE să acorde. Parlamentul mai poate conchide că a-i cere Guvernului să emită imediat notificarea este contrar interesului naţional, chiar dacă Parlamentului îi surâde ideea ieşirii din UE, pentru că structura juridică a articolului 50 ar aşeza Regatul Unit într-o poziţie net dezavantajoasă în negocierea unor condiţii acceptabile. Cu siguranţă, puţin probabil ca Parlamentul să-i ceară Guvernului să emită notificarea în baza articolului 50, dacă consideră că Guvernul ar putea fi forţat să accepte condiţii ale retragerii care nu protejează aspectele-cheie ale economiei noastre. Aşadar, Parlamentul i-ar putea cere Guvernului să negocieze retragerea din UE în baza unor amendamente formale la Tratat, nu prin intermediul procesului prevăzut de articolul 50.

Dacă Regatul Unit urmăreşte să obţină un acord-cadru privind condiţiile-cheie înainte de a invoca articolul 50, şi odată ce devin operabile aceste condiţii, Parlamentul ar putea declanşa atunci procedura prevăzută de articolul 50 pentru a da efect ieşirii, probabil cu lăsarea negocierii detaliilor în seama Guvernului. Imediat după încheierea acordului, Regatul Unit nu va mai fi parte a UE. Această opţiune ar respecta rezultatul referendumului.

În fine, Parlamentul ar putea decide să autorizeze notificarea în baza articolului 50, împuternicindu-l în acelaşi timp pe Primul-ministru să emită declaraţia.

Există motive foarte serioase în favoarea implicării Parlamentului. Cu numărul său mare de reprezentanţi şi de lorzi, cu comisiile sale pregătite care beneficiază de competenţe extinse în materie de acumulare a probelor, acesta înfăţişează o instituţie care are expertiza şi legitimitatea necesare pentru a pune în discuţie implicaţiile diferitelor opţiuni de retragere şi orice fel de condiţii cadru sau de aprobări suplimentare pe care ar dori să le prevadă. Referendumul a păstrat tăcerea în privinţa condiţiilor retragerii. Aceste condiţii trebuie să facă obiectul dezbaterilor dintre partide într-un Parlament deschis, şi nu obiectul discuţiilor dintre membrii eşalonului întâi al unui singur partid (divizat) din cadrul unor întruniri ale Cabinetului la care publicul nu are acces.

Concluzie

Departe de a fi un proces de ieşire simplu şi dinamic, procesul prevăzut de articolul 50 ridică probleme juridice şi politice foarte complicate şi presupune riscuri (suplimentare faţă de cele inerente ieşirii din UE). Aceste circumstanţe sunt agravate de ambiguităţile obscure ale constituţiei noastre nescrise.

Rezultatul referendumului în sine nu tratează modul în care ar trebui să iasă Regatul Unit din UE. Ţine de Guvern şi de Parlament să se asigure că ieşirea este gestionată în conformitate cu interesul naţional al Regatului Unit.

Analiza noastră conduce la concluzia că procesul de retragere din UE va fi unul îndelungat, apt să dureze câţiva ani de acum încolo. Fireşte, Statele Membre ale UE au precizat că vor negocia numai după declanşarea procesului prevăzut de articolul 50 şi forţează, în prezent, apăsarea „cât de curând posibilă” a trăgaciului de către Regatul Unit. De asemenea, e clar că nesiguranţa este ea însăşi indezirabilă. Însă nesiguranţa trebuie pusă în balanţă cu alte imperative, cum ar fi nevoia de a respecta normele constituţionale ale Regatului Unit şi nevoia de a dobândi siguranţa că Brexit-ul este realizat în conformitate cu interesul naţional. Puţin probabil să aibă loc o apăsare bruscă pe trăgaciul articolului 50, date fiind aranjamentele constituţionale ale Regatului Unit, şi s-ar putea ca aceasta să nu fie dorită de nicio componenţă a Guvernului sau a Parlamentului Regatului Unit, chiar dacă loială unei eventuale retrageri din UE.

Brexit este cea mai importantă decizie cu care s-a confruntat Regatul Unit în ultima generaţie şi presupune implicaţii constituţionale şi economice majore. Potrivit Constituţiei noastre, cel care trebuie să ia decizia este Parlamentul, şi nu Primul-ministru.